Derecho Administrativo

Contenido

Funciones de la Administración Pública

Introducción

Separación de poderesLa teoría de la separación de poderes se fundamenta en la oposición a la concentración del poder en favor de los derechos individuales del hombre, de lo cual surge la separación entre el Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Así se forma un sistema de frenos y contrapesos basados en la asignación de fracciones del poder estatal, que es único e indivisible, a diferentes órganos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial).

Dado que el poder del Estado es una unidad, nunca existirá una separación y delimitación absoluta de funciones. Las funciones del Estado puede clasificarse desde el punto de vista material:

  • Administrativa
  • Legislativa
  • Jurisdiccional

Todas estas funciones persiguen el bien común. Cada uno de los órganos entre los que se distribuye el Poder Estatal, tiene asignada una de las funciones señaladas, sin perjuicio de que pueda ejercer otra en menor medida.

Función administrativa

La Administración Pública, como órgano, se origina en la época napoleónica y a partir de ese momento, sus competencias se han ampliado de manera progresiva hasta la actualidad, de manera que ya no solamente cumple la función de ejecutar la ley, sino que ahora cumple múltiples actividades.

Una de sus manifestaciones es el acto administrativo, regido por el Derecho Público.

Concepciones subjetivas

Bajo este punto de vista, la función administrativa es toda o la mayor parte de la actividad realizada por el Poder Ejecutivo y sus órganos. La doctrina que actualmente suscribe esta concepción considera que la función administrativa no constituye toda la actividad del Ejecutivo, sino solo un parte o sector.

Concepciones objetivas o materiales

Bajo este criterio, se reconoce que las actividades materialmente administrativas no son realizadas únicamente por el Poder Ejecutivo, sino también por el Legislativo y Judicial. Lo que diferencia a la Administración de estos últimos es su carácter inmediato, continuo, concreto, espontáneo.

Concepción residual

De acuerdo a esta concepción, la Administración es aquella actividad que resulta de excluir a la legislación y la jurisdicción. Otra teoría (Merkl), considera que la actividad administrativa es aquella de los órganos Ejecutivos vinculados por relaciones de jerarquía y subordinación. Es una definición negativa de Administración, caracterizada como todo lo que no es jurisdicción, dentro de la ejecución, por actos individuales fuera de situaciones contenciosas.

Criterio mixto

Se afirma que, dado que la función administrativa no es exclusiva de ningún órgano, ella debe definirse como toda actividad desarrollada por órganos administrativos, legislativos y jurisdiccionales, excluyendo los actos materialmente legislativos y jurisdiccionales.

Funciones legislativa y jurisdiccional

Función jurisdiccional y legislativaPartiendo del criterio material para definir la función administrativa, se reconoce el ejercicio de las funciones legislativas y jurisdiccional por órganos de la Administración Pública.

Función legislativa

La actividad reglamentaria de la Administración Pública es de sustancia legislativa, pues los diversos Reglamentos emitidos en el ámbito de Poder Ejecutivo constituyen el ejercicio de funciones que, en esencia, son las mismas que las del Congreso al emitir leyes (desde un punto de vista material).

Función jurisdiccional

La función jurisdiccional (decidir controversias con fuerza de verdad legal) puede ser ejercida por órganos del Poder Ejecutivo, por cuestiones de especialización y siempre que se cumplan los requisitos impuestos por el sistema constitucional. Cierto sector de la doctrina afirma que las funciones materialmente jurisdiccionales que ejerce la Administración Pública son administrativas. Algunos juristas defienden esta postura argumentando que lo esencial para caracterizar a la función jurisdiccional es que el Estado actúe como tercero imparcial para dirimir un conflicto entre dos partes con el objeto de aplicar la ley.

Sin embargo, otro sector de la doctrina afirma que lo esencial de la función jurisdiccional es el carácter independiente del órgano que la ejerza, su ubicación dentro del Poder Judicial y el conflicto entre las partes. Al margen de estas posturas, cabe aclarar que cuando la ley asigna al poder administrador la atribución de resolver conflictos, entonces estos ejercen función jurisdiccional. De ahí surge la diferenciación entre acto administrativo y acto jurisdiccional de la Administración.

Según Jorge Bosch: "El acto jurisdiccional es aquel que consiste en una comprobación sobre la conformidad o no conformidad de un acto, de una situación o de un hecho con el ordenamiento jurídico y una decisión que realiza sus consecuencias, y que desde el punto de vista formal se presenta como definitiva e inmutable en el sentido que, salvo por el juego de las vías de recurso, no puede ser revocada o modificada, vale decir, que posee lo que se denomina 'la autoridad formal de la cosa juzgada'." Sin embargo, respecto de esto último, es usual que el órgano Judicial conserve la decisión final de la controversia.

Límites a la función jurisdiccional de la Administración Pública
  • La atribución de funciones jurisdiccionales a entidades o tribunales administrativos debe provenir de ley formal.
  • La idoneidad del órgano como la especialización de las causas que se atribuyen a la Administración Pública debe ser justificadas.
  • Los integrantes de los órganos administrativos que ejerzan funciones jurisdiccionales deben gozar de garantías que aseguren su independencia frente a la Administración, como la inamovilidad de sus cargos.
  • Los actos jurisdiccionales no pueden ser controlados por el Ejecutivo.
  • Los tribunales del Poder Judicial deben mantener su potestad de dirimir conflictos que tengan por objeto el juzgamiento de decisiones de naturaleza jurisdiccional (mediante acciones ordinarias o recursos).

En la jurisprudencia argentina, se ha precisado que el pronunciamiento jurisdiccional emanado de órganos administrativos debe quedar sujeto a control judicial suficiente, que significa:

  • Reconocimiento a los litigantes a interponer recursos ante los jueces ordinarios
  • Negación de los tribunales administrativos de dictar resoluciones finales.

Función gubernativa

También denominada función política o de gobierno, referida a la actividad de los órganos superiores del Estado en las relaciones que hacen a la subsistencia de las instituciones que organiza la Constitución, y a la actuación de dichas órganos como representantes del Nación en el ámbito internacional (definición según Juan Carlos Cassagne).

Se excluyen determinados actos, realizados en ejercicio de esta función, de la revisión judicial. Estos se denominan actos de gobierno, actos políticos o actos institucionales. Un sector de la doctrina no acoge la tesis que limita el control judicial sobre estos actos.

Originalmente, la teoría de los actos de gobierno consistía en negar el acceso a la judiciabilidad a importantes actos que emitía el Ejecutivo, ya que bastaba atribuirles naturaleza política para excluirlos d la revisión judicial. Posteriormente, la evolución de la teoría permite que los actos del Poder Ejecutivo sea revisable judicialmente, salvo el caso de los llamados actos institucionales, en los que la finalidad política es manifiesta.

Entre el Gobierno y la Administración únicamente existe una diferencia orgánica, que no es relevante respecto de la naturaleza de las funciones que cumplen los integrantes del gobierno (tanto la emisión de actos institucionales como emisión de actos materialmente administrativos).

 

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